Het Nederlandse armoedebeleid staat onder druk door de problemen rondom het complexe toeslagenstelsel. Wat bedoeld is als steun, pakt in de praktijk vaak anders uit. Een nieuwe langetermijnvisie is nodig.
Het was groot landelijk nieuws in 2019: onthullingen van onder meer Trouw en RTL Nieuws legden bloot hoe de Belastingdienst jarenlang kinderopvangtoeslagen onterecht stopzette en terugvorderde. Zeker 40 duizend ouders raakten hierdoor in de problemen. Zij kregen te maken met hoge schulden en in sommige gevallen zelfs met uithuisplaatsing van hun kinderen. Tegelijkertijd toonde onderzoek aan dat de top van de Belastingdienst deze onrechtmatige aanpak willens en wetens liet doorgaan. Tot op de dag van vandaag werkt de overheid aan compensatie voor de gedupeerden.
De toeslagenaffaire is het Nederlandse toeslagenstelsel op zijn lelijkst, en roept eens te meer de vraag op waarom Nederland eigenlijk zo’n complex stelsel heeft. In de basis is het stelsel ervoor bedoeld om mensen met een laag of middeninkomen financiële ondersteuning te bieden voor zogenaamde ‘vitale voorzieningen’ zoals huur, de zorgverzekering, de kinderopvang en andere zorg voor kinderen. In de praktijk leidt het stelsel vanwege strikte voorwaarden juist tot veel terugvorderingen en daaruit voortvloeiende schulden.
Problematische schuld
Anna Custers, lector Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam, ziet dat het terugvorderen van toeslagen een serieus probleem is. In Nederland ontvangen 6 miljoen Nederlandse huishoudens een toeslag. Waar dat bij het overgrote deel van hen goed verloopt, hebben 200 duizend huishoudens een problematische schuld bij de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst. “Als je recht hebt op een toeslag moet je invoeren hoeveel je denkt te gaan verdienen”, aldus Custers. “Maar als je uiteindelijk meer bent gaan verdienen in een jaar en je hebt dat niet op tijd gewijzigd, moet je een deel van de toeslag terugbetalen. Dat brengt sommigen in de problemen.”
Volgens Benedikt Goderis, senior wetenschappelijk medewerker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), is de welwillende intentie achter het toeslagenstelsel tegelijkertijd haar zwakte. “In Nederland willen we het graag heel eerlijk maken”, zegt hij. “Dat betekent dat het geld tot op de laatste euro moet gaan naar mensen die het nodig hebben in plaats van naar mensen die het niet nodig hebben.” Om dat te bereiken moeten we heel precies in kaart brengen wat iemand aan inkomen heeft en of dat laag genoeg is voor een toeslag.
Maar stel jij gaat plots wat meer verdienen door een extra baantje waardoor je geen recht meer hebt op huurtoeslag, en je vergeet dat aan te geven. Dan is de kans groot dat je een terugvordering krijgt. Iets wat volgens Goderis “veel mensen overkomt”. “Het is echt ingewikkeld en mensen daarom nauwelijks aan te rekenen”, zegt hij. “Maar de schulden kunnen vervolgens omvangrijk zijn.” Het maakt dat de overheid een van de grootste schuldeisers is. Een kwart van de huishoudens met problematische schulden heeft een schuld bij Dienst Toeslagen. Vijf jaar geleden was dat nog maar tien procent.
Daar komt bij dat ook werkende armen, wiens aandeel groeit in de groep mensen die in armoede leven, niet goed worden bereikt door het toeslagen- en uitkeringenstelsel. “Op het moment dat armoede dreigt toe te nemen, gebruiken politici toeslagen als instrument om de koopkracht te laten toenemen”, aldus Custers. “Het is laaghangend fruit waarmee politici kunnen laten zien wat ze hebben gedaan. Maar goed koopkrachtbeleid is nog geen goed armoedebeleid als daardoor een groep werkenden blijft steken”.
Als je door een extra baantje geen recht meer hebt op huurtoeslag, en je vergeet dat aan te geven, dan is de kans groot dat je een terugvordering krijgt.
FreepikMagic bullet
Wat is dan wel goed armoedebeleid? Al jaren wordt opgeroepen tot een hervorming van het toeslagenstelsel als een eerste stap in de juiste richting. Het zou eenvoudiger moeten, met minder regels en voorwaarden, waardoor mensen beter weten waar ze aan toe zijn en minder snel met terugvorderingen te maken krijgen. Een nadeel van een simpeler systeem is dat geld ook gaat naar mensen die het eigenlijk niet nodig hebben en dat mensen achterblijven die het wel nodig hebben.
In 2020 publiceerde het SCP het rapport Kansrijk armoedebeleid waarin verschillende alternatieve stelsels zijn besproken en geanalyseerd. Goderis, die meewerkte aan de studie, tempert alvast de verwachtingen. “Te vaak wordt gesproken over een alternatief stelsel als magic bullet voor het armoedeprobleem”, zegt hij. “Ik geloof niet dat het alles zal veranderen.”
Het bekendste alternatief is een basisinkomen voor elke burger. Nadeel: erg duur, waardoor de staatsschuld oploopt. En omdat iedereen er recht op heeft, is de overheid genoodzaakt het bedrag per persoon heel laag te houden. “Je komt waarschijnlijk op een karig basisinkomen uit”, zegt Goderis. “Dat is een extraatje voor mensen die het goed hebben, maar betekent dat mensen in de bijstand erop achteruit kunnen gaan.” Een andere variant is daarom het partieel basisinkomen: een lage onvoorwaardelijke, maandelijkse uitkering, eventueel aangevuld met andere uitkeringen voor diegenen die het nodig hebben.
Negatieve inkomstenbelasting
Nog een “interessante” optie volgens Goderis is de negatieve inkomstenbelasting. Dit houdt in dat de Belastingdienst naast het innen van geld ook geld gaat uitkeren aan mensen met een laag inkomen. Uitvoeringsorganisaties zoals de gemeente (bijstandsuitkering) en het UWV (o.a. werkloosheidsuitkering) krijgen hierdoor een kleinere rol. “Het komt hierop neer: als je het goed hebt, betaal je en als je het slecht hebt, ontvang je”, aldus Goderis, die uitlegt dat je pas boven een bepaalde inkomensgrens belasting moet gaan betalen. “Mensen die daaronder zitten betalen een negatieve belasting, want ze krijgen meer dan ze betalen.”
Het idee erachter is in de woorden van Goderis “dat ontvangen net zo simpel wordt als betalen van geld”. “Het grote voordeel is dat mensen niet meer naar zeventien loketten hoeven en niet meer te maken krijgen met allerlei regelingen die niet op elkaar aansluiten”, vertelt Goderis. Maar, zegt hij, zo’n hervorming kan de Belastingdienst momenteel niet aan. “Dit is iets voor over tien, twintig jaar.”
Tegelijkertijd, zegt Custers, is er ook iets te zeggen voor een grote rol voor gemeenten om dat ze “relatief flexibel zijn” en daardoor makkelijker kunnen springen in de gaten op lokaal niveau. “Maar verschillend gemeentebeleid, dat vaak ingegeven wordt door politieke kleur, kan ook weer leiden tot ongelijkheid binnen Nederland”, zegt Custers. “Dat is voor sommigen weer een argument om te zeggen dat er meer landelijk en in algemene zin geregeld moet worden.”
De voedselbank is een particulier initiatief waar de overheid in principe geen invloed op heeft.
iStock, SolStockTijdelijke voorzieningen
Natuurlijk zijn er de voedselbanken, die verspreid over Nederland voedselpakketten uitdelen aan mensen die krap bij kas zitten. Maar dit is een particulier initiatief waar de overheid in principe geen invloed op heeft. “Volgens sommige mensen is de voedselbank juist zo groot geworden door het overheidsfalen om het bestaansminimum te verhogen”, aldus Goderis, die ziet dat het gebrek aan wettelijke verankering ook een zwakte is. “Het is echt een gunst, in tegenstelling tot een bijstandsuitkering waar men recht op heeft. Dat kun je afdwingen.” Evenals Goderis denkt Custers niet dat naar de voedselbank gekeken moet worden als oplossing voor armoede. “Dat gaat echt om tijdelijke voorzieningen”, zegt ze. “Uiteindelijk wil je daaruit stromen en een duurzaam hoger inkomen krijgen.”
In het nieuwe coalitieakkoord ziet Custers weinig aanknopingspunten voor een verbetering van de huidige situatie. “De bezuinigingen op de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkering kunnen ertoe leiden dat mensen sneller in de bijstand vallen en het moeilijker wordt voor een bepaalde groep om daar weer uit te komen.” Verder mist ze ambitie wat betreft de hervorming en versimpeling van het toeslagen- en belastingstelsel. “Ze hebben het wel over een herziening, maar laten dit wat mij betreft veel te algemeen. Als dit echt een serieus pad is zou ik voor het einde van het jaar een hervormingsagenda willen zien.”
Hoewel Goderis concludeert dat het huidige akkoord de allerkwetsbaarsten probeert te ontzien, ziet hij ook dat de bestaande regelingen voor het grootste deel in stand worden gehouden. “Er zijn de afgelopen jaren voldoende inzichten en varianten doorgerekend voor een grote stelselverandering. Het ontbreekt vooralsnog aan politieke wil of lef om het daadwerkelijk te doen. Blijkbaar is het geen prioriteit.”